Украинские реалии процедуры установления личности


Украинские реалии процедуры установления личности

01.09.2021 года Кабинет министров Украины принял Постановление №1109 [1], которым были внесены изменения в Постановление КМУ №302 от 25.03.2015 г. и Постановлению КМУ №289 от 04.06.2014 г. Изменения, на которых мы сосредоточим внимание, касающиеся порядка выдачи паспорта гражданина Украины, в том числе действий, которые проводит территориальное подразделение Государственной миграционной службы Украины (далее – ДМС) для установления личности заявителя.
[spoiler]
Стоит отметить, что установление лица – это процедура, которую проводят сотрудники ДМС в рамках процедуры выдачи паспорта гражданина Украины и рассмотрения заявления о признании лицом без гражданства, при отсутствии документов, позволяющих удостовериться в личности заявителя, и невозможности идентификации лица, целью которой является отождествление личности заявителя с заявленными идентификационными данными и выдачи документа, удостоверяющего личность.

Прежде всего нужно различать процедуры идентификации и установления личности. Идентификация лица проводится по данным государственных реестров и информационных баз. Сущностью идентификации личности как процедуры является проверка информации, которую осуществляют сотрудники ГМС, без активного участия заявителя. В процессе идентификации сотрудники ГМС ищут фотоизображение заявленного лица, которое может быть сверено с фотоизображением заявителя.

Установление лица осуществляют сотрудники Государственной миграционной службы Украины в случаях, когда человека нельзя идентифицировать, а документы с фотографией отсутствуют. В таком случае привлекают свидетелей, которые подтверждают личность заявителя, принимается во внимание информация и документы, предоставленные заявителем, могут сниматься отпечатки пальцев для сравнения с имеющимися данными во внутренних базах МВД Украины. Процедура установления личности требует активного участия заявителя. Он должен привести релевантных свидетелей, по возможности получить документы с фотографией от любых лиц публичного или частного права, предоставить дополнительную информацию и тому подобное. Таким образом, установление лица является необходимой процедурой для оформления документов заявителю, о котором государственным органам мало или же ничего неизвестно.

В то же время процедура установления личности имеет хилое нормативное регулирование. Наиболее подробно она прописана в пп. 43-44 порядка оформления, выдачи, обмена, пересылки, изъятия, возврата государству, признания недействительным и уничтожения паспорта гражданина Украины, утвержденном постановлением КМУ от 25.03.2015 г. №302 (далее – Порядок №302) [2]. Также эта процедура упоминается в ст. 10 Закона Украины «О Едином государственном демографическом реестре и документах, которые подтверждают гражданство Украины, удостоверяют личность или ее специальный статус» [3] и в пп. 20, 33, 34 Порядка рассмотрения заявлений о признании лицом без гражданства, утвержденном постановлением КМУ от 24.03.2021 г. №317 (далее – Порядок №317) [4]. Наиболее полное раскрытие процедура установления личности находит в практиках ДМС, не имеющих нормативного характера.

Итак, почему эта внутренняя процедура является актуальной для украинских реалий и какие проблемы возникают при ее проведении?

Во-первых, в Законе Украины «О Едином государственном демографическом реестре и документах, подтверждающих гражданство Украины, удостоверяющих личность или ее специальный статус» вскользь упоминается важная деталь – лицо может быть не установлено по результатам рассмотрения заявления. В случае невозможности установить личность ДМС лицо устанавливается по решению суда об установлении факта, имеющего юридическое значение, для выдачи документов, которые удостоверяют личность и подтверждают гражданство Украины.

Абсурдной является ситуация, которая иногда происходит, если личность заявителя не устанавливают через одинокую жизнь и отсутствие предыдущих контактов с государственными органами (важно заметить, что информация о личности может содержаться даже в государственных архивах, но без наличия фотоизображения она не помогает установить личность). Такие ситуации встречаются в основном в сельской местности. Действующее законодательство содержит нормы, играющие роль противовеса невозможности установления личности-ст. 21 Закона Украины «О гражданстве Украины» [5] устанавливает возможность отмены решений об оформлении приобретения гражданства Украины лицам, которые подали заведомо ложные сведения, а в п. 108 Порядка №302 указано, что паспорт признается недействительным в случае его оформления с нарушениями требований законодательства (правда, последняя норма распространяется только на паспорта образца 1994 г.). Следовательно, представление ложных сведений заявителем будет иметь такой же эффект, как и невозможность установления личности – отказ в признании гражданином Украины и отказ в выдаче паспорта. Аналогичное нормативное регулирование содержит Порядок №317 относительно признания лицом без гражданства.

Заметим, что сегодня в случае обращения в ГМС почти в каждой процедуре заявитель оставляет свои биометрические данные (отпечатки пальцев). Поэтому для ГМС предусмотрен вариант действий, когда биометрические данные одного лица будут совпадать с биометрикой другого лица – очевидно, что один из заявителей подал недостоверные сведения.

В то же время законодательное регулирование порядка выдачи паспорта оперирует презумпцией добросовестности действий заявителя, хотя она прямо не упоминается в нормативных текстах. Например, во время обращения ребенка для получения паспорта гражданина Украины впервые ее законный представитель (один из родителей или оба, как правило) подает свидетельство о рождении и свой паспорт, не проходит никакой процедуры установления личности. То есть предполагается, что законный представитель действует добросовестно и своими действиями подтверждает личность ребенка. При этом законодательство предусматривает, что как только лицу исполнилось 18 лет, если такое лицо ранее не получало паспорт, оно должно проходить процедуру установления личности.

Следовательно, нормативное установление возможности отказа ДМС в установлении личности заявителя противоречит сути законодательного регулирования, а если погружаться дальше, то и международным стандартам. Например, ст. 16 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает, что каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности. Очевидно, что без установления личности человек не может реализовать свою правосубъектность в украинских реалиях.

Во-вторых, переноса компетенции на суд в случае отказа со стороны ДМС установить личность заявителя, прописанное в Законе Украины «О Едином государственном демографическом реестре и документах, которые подтверждают гражданство Украины, удостоверяют личность или ее специальный статус», является нелогичным.

Предписания ГПК вообще не предусматривают такой категории дел как установление лица в порядке отдельного производства. Наверное, именно поэтому практика судов по этому вопросу отличается. К примеру, решением Раздельнянского районного суда Одесской области от 28.08.2020 г. по делу №511/409/20 [6] суд отказал в рассмотрении вопроса об установлении лица, поскольку действующим процессуальным законодательством это не предусмотрено.

Справедливости ради стоит отметить, что существуют также положительные решения, которыми суд установил личность заявителей. В частности, решением Ровенского городского суда Ровенской области от 06.02.2020 г. по делу №569/22491/19 [7] установлена личность заявителя на основании удостоверения о взятии на учет бездомного лица, свидетельства о рождении, ответа из территориального подразделения ГМС Украины и показаний свидетеля о лице.

Отметим, что складывающаяся ситуация выглядит как переложение компетенции по установлению лица с ГМС на судебную систему Украины. Учитывая его загруженность и наличие примерно одинаковых возможностей для поиска информации со стороны ДМС и суда, такое делегирование полномочий противоречит сущности процесса. Другими словами, для решения вопроса об установлении личности просто приобщается судья, не говоря о том, что заявителю необходимо оплатить судебный сбор и оплатить правовую помощь (ведь бесплатная правовая помощь в этой категории дел не предоставляется лицам без документов, удостоверяющих личность).

Отдельно заметим, что нормативное регулирование процедуры установления личности не указывает стандарта, который свидетельствует о возможности установления личности. Будет ли личность заявителя установлена, если трое свидетелей узнают лицо на фотокарточке, но отпечатки пальцев не будут совпадать с заявленными данными? На практике почти всегда ответ будет отрицательным. Однако отсутствие нормативно закрепленного стандарта в рамках этой процедуры приводит к тому, что отказ в установлении лица почти невозможно успешно обжаловать в пределах административного судопроизводства. Единственным выходом для заявителя является обращение в суд с заявлением в рамках отдельного производства (установление юридического факта).

Стоит отметить, что изменилась формулировка условий, при наличии которых проводится установление лица через опрос свидетелей, перечень которых предоставляет заявитель. В настоящее время существует четкое формулирование условия вступления свидетелей этого процесса – отсутствие документов с фотографией/оцифрованым образом лица, полученных из государственных и единых реестров, других информационных баз, находящихся в собственности государства или предприятий, учреждений и организаций, а также по результатам проверок, по которым лицо не идентифицировано. Таким образом, для приобщения свидетелей к процедуре установления личности необходимо получить отрицательные ответы о наличии фотоизображение заявителя из реестров и информационных баз. Подчеркнем, что приобщение свидетелей к процессу установления личности сформулировано как обязанность территориальных подразделений/органов ГМС, а не как субъективное право, то есть только после невозможности установления личности через опрос свидетелей является возможным вынесение решения о неустановлении лица заявителя.

В-третьих, средства установления личности не отличаются разнообразием. Как правило, устанавливают личность свидетеля, которые являются родственниками заявителя, с предъявленным актуальными фотографиями заявителя и двух других лиц, в результате чего составляется акт. Теперь изменения, внесенные 01.09.2021 г. к Порядку №302, позволяют также привлекать соседей к процессу установления лица, что расширяет возможности установления личности для тех заявителей, родственники которых уже умерли или неизвестно где находятся. Однозначно, это является позитивным изменением. Свидетели должны предъявить действительный документ, удостоверяющий их личность, а также доказательства родства или регистрации места жительства.

Однако привлечение соседей не решает всех проблем. Случаются ситуации, когда лицо живет в приюте, где его соседями являются такие же лица без паспортов и без зарегистрированного места жительства. Еще более сложным случаем является определение свидетелей лица, которое не живет постоянно на одном месте (в частности, бездомные). Установить личности таким заявителям будет очень сложно.

Часто лицо устанавливают путем сравнения предоставленных заявителем отпечатков пальцев и имеющихся отпечатков пальцев в базах данных МВД. Если заявитель ранее был осужден, отбывал наказание на территории Украины или же просто был задержан, у ГМС есть возможность установить его личность через сравнение отпечатков пальцев. Сейчас такая практика ГМС не урегулирована нормативно. К тому же ДМС не снимает отпечатки пальцев собственными силами, а лишь направляет заявителя в полицию, поэтому подобные действия ДМС не имеют скоординированного или обязательного характера.

В конце стоит отметить, что практика установления личности не имеет унифицированного подхода на местах. Иногда сотрудники предъявляют дополнительные требования к составу свидетелей из-за того факта, что предоставление ложных сведений со стороны свидетелей во время процедуры установления личности не наказывается законом. В то же время существуют практические случаи, когда личность заявителя неправильно установили из-за недобросовестных действий заявителя и свидетелей. Мы считаем эти практики логичным результатом отсутствия унифицированного нормативного регулирования вопроса, когда полиция не обязана помогать ДМС в установлении лица, но может это делать, а контакты с государственными органами не имеют скоординированного характера. В современных условиях процедура установления личности имеет формальный характер.

Итак, в украинской правовой реальности назрела необходимость принятия четких правил установления личности территориальными подразделениями/органами ГМС Украины, которые логически должны быть сформированы в отдельном нормативно-правовом акте. Аспектами, требующими детального отражения, являются следующие:

- закрепление обязанности территориальных подразделений / органов ГМС Украины устанавливать личность заявителя во всех случаях, единственным исключением должно быть отсутствие сотрудничества со стороны заявителя;
- выведение из компетенции суда категории дел особого производства об установлении лица, одновременно определив возможность обжалования решения об отказе в установлении лица в административный суд;
- расширение круга свидетелей, которые могут опознать лицо по фотографиям и предоставить объяснения, к кругу знакомых в течение определенного времени (установив разумный лимит, например, 3 года) с заявителем лиц;
- установить по меньшей мере административно-правовую ответственность за ложные показания в процедуре установления личности;
- нормативно урегулировать возможность установления личности по результатам сравнения отпечатков пальцев, предоставленных заявителем, и имеющихся в информационной базе, что принадлежит государству или государственным органам;
- установить четкий стандарт доказывания в процедуре установления личности;
- нормативно распределить бремя доказывания и четко определить условия, при наличии которых территориальное подразделение/орган ГМС Украины выносит решение о не установлении лица.


 
AlfaSystems massmedia K3FN2SA